今年8月中旬,由國務院牽頭,範圍一直下到縣級,主要針對2008年至2013年五年內的土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法情況,所涉機關包括財政、國土資源、住建、發改委、林業、農業等在內多個系統的史上最大土地財政審計正式拉開帷幕。在兩個半月之後,這一全國性的土地出讓金審計工作已經收官,據悉,審計署可能會在近期或明年年初公佈審計情況。
  土地出讓金是近年來地方政府重要的收入來源,其規模相當於地方公共財政收入的一半左右。從2007年開始,全部納入政府性基金預算進行管理,但是地方在收支方面仍存在較大的自由操作空間。例如,用土地出讓金償還地方政府到期債務,修建樓堂館所(2008年審計報告顯示),或者資金乾脆不知去向,都成為常見現象。
  此前,原國務院發展研究中心副主任、中央財金辦副主任韓俊曾多次去地方調研發現,招拍掛制度下,賣地多少是清楚的,但如果問賣地的錢去哪兒了卻避而不答。當然,除卻輿論比較關註的支出詳情,在收入方面,實際亦存在模糊不清的情況。國土部、審計署2011年例行督察時,就曾發現51個城市989個項目欠徵土地出讓收入303.65億元。故而,數額龐大的土地出讓金,其收支、管理、保存的來龍去脈到底如何,亟須通過全國範圍徹底的一次審計來描摹出它的基本脈絡。
  當然,整治或者規範各地方政府在土地出讓金收支管理環節的種種問題,並非此一輪審計的最終目的。長期以來,在房價調控、社保統籌等方面,央地事權與財權是否匹配一直都處於原因爭議的暴風眼。一種近乎主流的觀點認為,1994年之後的分稅制改革使得中央掌握了財政上的主動權,地方財權被大大限制,在此背景下,地方競爭的程度卻越發激烈,其後,房地產的迅速崛起成為地方政府吸納資金的救命稻草。個別城市經濟總量與財政收入,對房地產行業的依存度竟然超過50%(貴陽)。另據統計,2008年到2013年間,地方政府土地出讓金收入約為15萬億元。
  土地財政連續暴漲,導致了央地關係的變化,一方面在人事關係上,地方必須服從於上級安排,但另一方面,在具體事權的編排上,地方卻有了較大自主空間。這樣導致了地方與中央在事權的銜接統一上,頻頻出現摩擦。上述觀點儘管流行,但也僅為一家之言。事實上,有批評者便指出,簡單的財權與事權相匹配觀點,忽略了黨委與政府分屬不同系統的基本事實,即實際上存在中共中央與地方黨委,中央政府與地方政府,中共中央與地方政府,以及地方黨委與地方政府四大關係。
  十八屆四中全會明確了推進依法治國的戰略,問題頻發的土地管理領域堪稱法治“頑疾”。如何摸清土地管理工作的詳細情況,如何理順數額巨大的土地出讓金對於央地關係的衝擊,這些都屬於兩個半月來全國土地出讓金審計工作所背負的目標。或許可以這樣表達,在極端重要的央地關係調整中,土地出讓金的審計只是其中一環,但如果無法從宏觀政治發展的角度切入,我們對於史上最大規模的土地出讓金審計工作的觀察是不充分的。  (原標題:[社論]推進依法治國,以審計解碼土地財政)
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